Por William Nozaki* e Gabriel Rossini**
A crise internacional e a economia nacional
Nos últimos anos, a economia brasileira esteve exposta às flutuações dos fluxos financeiros, comerciais e produtivos internacionais. Pelo lado externo, o país foi impulsionado, pela crescente demanda comercial asiática (sobretudo chinesa) e pela subida das cotações financeiras das commodities (na esteira das bolhas americanas). Pelo lado interno teve importante papel, o aquecimento do mercado doméstico a partir do fortalecimento do sistema bancário e creditício, os programas de transferência de renda e a recuperação do salário mínimo real. Desse modo, o crescimento do PIB nacional alicerçou-se no aumento da exportação (sobretudo para a Ásia) e na ampliação do consumo (principalmente via crédito).
A crise financeira internacional aportou no Brasil ameaçando esses dois alicerces do desempenho econômico favorável. A retração da economia global acarretou uma queda na demanda internacional por produtos ocasionando uma redução nos volumes e preços das exportações; além disso, a diminuição na oferta de dinheiro em circulação ocasionou a escassez de fontes de crédito e financiamento. Entretanto, outros fatores combinam-se a esses e merecem atenção.
Dados os problemas estruturais para a formação de funding, e postos os incentivos para a abertura financeira, no Brasil a estrutura de financiamento empresarial está crescentemente associada à captações no mercado financeiro e de capitais – contexto que pode ser evidenciado pelo fato das empresas nacionais estarem desvinculadas do sistema bancário nacional continuamente dedicado às funções tradicionais: financiamento de curto prazo às empresas e crédito ao consumidor. Tal fato faz com que a economia nacional esteja, em comparação com outros países emergentes asiáticos e sul-americanos, mais suscetível às oscilações financeiras internacionais e mais vulnerável à alterações nos ciclos de liquidez global.
Além disso, diante da tendência conjuntural de valorização cambial no país, no período imediatamente anterior à crise, as empresas exportadoras realizaram transações arriscadas com derivativos, ou seja: apostando na continuidade da valorização cambial tais empresas realizaram junto aos bancos operações, no mercado de futuros, de compra de dólares. Embora o objetivo tenha sido compensar perdas operacionais nas exportações com receitas financeiras, diante da desvalorização cambial acarretada pela crise, os resultados foram volumosas perdas, principalmente para grandes empresas exportadoras de commodities.
Por fim, a persistência de certas diretrizes de política econômica fizeram com que a sobrevalorização cambial e a sobre-elevação da taxa de juros permanecessem como tendências da economia brasileira no período anterior à crise, diante disso a resistência para a diminuição do superávit primário e para a diminuição dos juros fizeram com que o país tivesse mobilizado seu aparato de políticas anti-cíclicas com um relativo atraso em comparação com as decisões que se tomavam no cenário internacional e na própria América Latina.
Sendo assim, questões estruturais relativas ao financiamento, questões conjunturais relativas ao câmbio e ao juros e certas decisões de política econômica merecem atenção para que se possa compreender a atuação do Estado nacional brasileiro diante da crise.
A crise internacional e o Estado-nacional
Nesse novo cenário, entre 2008 e 2010, o aparente espaço existente entre estratégias do Estado e os interesses do mercado caiu por terra. A falta de liquidez e o risco de insolvência tornaram obrigatória a presença da regulação, da fiscalização e do crédito estatal.
Temos aí, diga-se de passagem, mais uma boa oportunidade de presenciarmos a derrubada da tese jogada aos sete ventos por, dentre outros veículos de comunicação, a revista The Economist e o jornal Financial Times. Enquanto o editorial, de 11 de outubro de 2008, do primeiro periódico fala-nos que: “este é o momento de colocar dogma e política de lado e concentrar-se em respostas pragmáticas. Isso significa mais intervenção governamental e cooperação no curto prazo, mais do que os contribuintes, políticos e jornais do livre-mercado normalmente gostariam”. A segunda publicação (21/08/2008) nos diz que: “no conflito perene entre a política e o mercado, não há dúvida, que neste momento, a política está por cima”.
Tais passagens são construídas em torno de uma inverdade que de tanto ser reproduzida acaba sendo aceita. A tese sustentada pelos jornais se apóia na idéia equivocada da existência de um “conflito perene”, entre a Política e o Mercado. O problema básico desta tese reside na preservação da dualidade que está na base do pensamento liberal: o “mercado” como esfera primeira, como o reino da liberdade e das entidades naturais e a “política” como esfera artificial, como o reino da arbitrariedade humana.
No Brasil, ao longo do pós-crise, a inexistência de tal dualidade pôde ser explicitada através das medidas adotadas pelo Banco Central do Brasil e pelo Ministério da Fazenda, como a liberação de parcela dos compulsórios dos bancos, tanto desobrigando da aplicação em títulos do tesouro como autorizando seu uso na aquisição de carteiras de crédito de instituições financeiras em dificuldade; como a realização de leilões de moeda estrangeira, o reforço da carteira de bancos oficiais além das isenções tributárias (como do IPI de automóveis, eletrodomésticos e construção civil, e do IOF para créditos a pessoas físicas); bem como as ações dos bancos públicos (Caixa, Banco do Brasil e Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES) que ampliaram o volume de crédito para o financiamento de investimentos, tanto em obras sociais – setor de habitação, por exemplo – como na realização de projetos de infra-estrutura e de expansão da estrutura produtiva (voltaremos a este ponto).
A partir do último trimestre de 2009, a economia brasileira ensaiou seus primeiros sinais de recuperação, que foram consolidados no primeiro trimestre de 2010. Para boa parte dos analistas, as causas apontadas para a rápida melhora residem, por um lado, na recuperação do cenário externo e, por outro, nas políticas econômicas anticíclicas implementadas pelo governo. Entretanto, nem todas essas medidas tiveram o mesmo impacto para a amenização da crise no país.
A rigidez na manutenção das diretrizes ortodoxas da política econômica de longo-prazo diminuiu, quando não solapou, os próprios ganhos conquistados com as medidas anticíclicas. A demora e o conservadorismo na redução dos juros, somados a elevados spreads e tarifas cobradas pelos bancos privados, dificultaram em um primeiro momento a circulação do crédito. Do mesmo modo, a leniência na gestão cambial ajudou pouco o setor exportador e as grandes empresas; representantes das indústrias de bens de capital se queixaram não poucas vezes de que a injeção de liquidez e os recursos estatais liberados aos bancos não estavam circulando e se convertendo em financiamento e empréstimos, o empoçamento da liquidez era nítido.
Dentre as políticas com maior impacto sobre a reativação da economia destacaram-se algumas de cunho social: os gastos públicos para reajuste do salário mínimo, com transferências de renda, com previdência social. A expansão desses gastos, especialmente do salário mínimo, possibilitou a manutenção do consumo, em especial das classes sociais mais baixas, minimizando os efeitos restritivos impostos pela crise. Desse modo, o consumo estimulado tanto pelo aumento da renda quanto pela melhora na sua distribuição atuou como um importante ativador da demanda durante a crise, induzindo posteriormente o próprio investimento.
Merecem atenção também, como já mencionado, as medidas de desoneração fiscal, como a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de automóveis, eletrodomésticos e construção civil, e do IOF para créditos a pessoas físicas. Apesar de esse conjunto de desonerações não ter atingido uma expressiva parcela do PIB (alcançaram algo em torno de 0,3%), eles se mostraram importantes incentivos para a manutenção e ampliação do consumo, mas também serviram como estímulos para o investimento privado que sem eles poderia ter se desacelerado em maior velocidade.
Ademais, a manutenção dos grandes investimentos do setor público planejados, principalmente no âmbito da Petrobrás e do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foram também importantes para que a rota de recuperação se iniciasse já em 2009.
Novamente com relação à política creditícia, os grandes bancos públicos (Banco do Brasil, Caixa e BNDES) foram os responsáveis pela sustentação do mercado de crédito brasileiro, uma vez que a expansão do crédito público ocorreu de forma mais acentuada e acelerada do que o avanço do crédito privado.
Temos aí o apoio financeiro do BNDES incentivando a compra de empresas no exterior por parte de empresas brasileiras e patrocinando o financiamento de fusões e aquisições entre empresas nacionais.
O Banco do Brasil elevou o crédito oferecido a consumidores e empresas, em especial para operações relacionadas a comércio exterior e crédito rural, minimizando os efeitos do corte de crédito realizado pelos bancos privados, sobretudo entre o último trimestre de 2008 e o primeiro de 2009. Além disso, intensificou a compra de carteiras de crédito de pequenas instituições bancárias, mais ainda avançou no processo de aquisição de três bancos estaduais e adquiriu grande participação no banco Votorantim. O Banco também promoveu corte nas taxas de juros em diversas modalidades de crédito.
A Caixa Econômica Federal, por seu turno, aproveitou o cenário para fazer avançar sua tradicional atuação no financiamento habitacional de saneamento básico e infra-estrutura urbana. Para isso atuou expandindo linhas de crédito, reduzindo taxas de juros.
Desse modo, não é exagero afirmar que a medida anticíclica mais destacada não veio nem da área cambial tampouco da monetária, a despeito da inegável relevância de cada uma delas. Veio, sim, da política fiscal, e principalmente, da orientação que o governo transmitiu aos bancos públicos para que ampliassem seus financiamentos.
Perspectivas futuras
Certamente, esse princípio de recuperação apresentado entre 2009 e 2010 não se deveu ao fim dos efeitos deletérios da crise financeira internacional, e ainda que por trás dela haja um componente do cenário externo fundamental – o restabelecimento da demanda por produtos latino-americanos e brasileiros, principalmente commodities agrícolas e minerais por parte dos países asiáticos – as políticas econômicas (sobretudo as fiscais creditícias, mais do que as monetárias) cumpriram um papel central nessa recuperação.
O país encontrou na crise com uma possibilidade para a conformação de políticas e medidas anticíclicas mais expansionistas, por um lado, através de uma política fiscal e creditícia mais contundente e, de outro lado, por meio de uma política cambial ativa, mas emergencial. Contrariando este movimento tivemos uma política monetária conservadora que rapidamente arrefeceu o crescimento econômico brasileiro.
Resta considerarmos se a nova “normalidade” oriunda do êxito da política anticíclica posta em marcha – largamente dependente de subsídios e de privilégios garantidos pelo Estado – será duradoura.
Para a perenidade desta nova “normalidade”, carregada de elementos que potencializam a sua efemeridade, é fundamental que se revejam as diretrizes da política econômica, sobretudo da sua vertente monetária.
Por fim, a questão relacionada a acentuada valorização cambial vivenciada hoje pelo Brasil constitui o elemento central que pode nublar o nosso horizonte de crescimento econômico. Para além das políticas domésticas um importante problema que se coloca é a enorme pressão exercida pelo capital financeiro internacional que foi preservado em virtude do empréstimo de última instância que transformou valor perdido em valor financeiro garantido com receita fiscal, fornecendo uma tábua de salvação a capitais que buscam apenas preservar-se, mas que estão em retirada do processo produtivo. O capital ocioso não eliminado acaba por travar o funcionamento do sistema, tornando-o mais instável. Em função das dificuldades de valorização do capital investido na produção, este elevado volume de capital dinheiro movimenta-se pelo mundo procurando satisfazer sua própria necessidade de valorizar-se exteriormente ao processo produtivo. Dada a elevadíssima taxa de juros brasileira e, em alguma medida, às oportunidades abertas pelo nosso crescimento presenciamos o agravamento dos nossos problemas cambiais.
Permanecendo a valorização cambial, a reprimarização da pauta exportadora brasileira torna-se um risco, hoje o imbróglio cambial talvez seja o principal desafio que a economia brasileira terá que enfrentar.
*William Nozaki é mestre e doutorando em Desenvolvimento Econômico (IE- UNICAMP), pesquisador-bolsista do PNPD-IPEA no programa Arquitetura Financeira Internacional.
**Gabriel Rossini é mestre em Desenvolvimento Econômico (IE-UNICAMP), professor do Departamento de Economia da PUC-SP e do CCSA-Mackenzie.
